新型储能项目建设的法律要求

一、引言

根据中关村储能产业技术联盟2023年8月2日最新发布数据。2023年上半年,中国新型储能继续高速发展,2023上半年项目数量(含规划、建设中和运行项目)850个,是去年同期的2倍多。新增投运规模8.0GW/16.7GWh,超过去年新增规模水平(7.3GW/15.9GWh)。规模等级上,百兆瓦级项目数量增速明显,40余个百兆瓦级项目相继投运,两倍于去年全年水平;规划和建设中的百兆瓦级项目数量已超过去年全年水平。

政策层面,国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司于2023年10月12日发布《进一步加快电力现货市场建设工作的通知》(发改办体改〔2023〕813号),文件要求“按照2030年新能源全面参与市场交易的时间节点,现货试点地区结合实际制定分步实施方案。分布式新能源装机占比较高的地区,推动分布式新能源上网电量参与市场,探索参与市场的有效机制。”

近日,南方能源监管局联合广东省能源局审定印发《广东省独立储能参与电能量市场交易细则(试行)》,支撑市场运营机构组织相关独立储能电站参与南方(以广东起步)现货市场交易试点,标志着新型储能参与电能量市场交易机制在广东正式落地。《细则》发布后,梅州宝湖储能电站(70兆瓦/140兆瓦时)于10月1日以自主申报多段充放电功率及预期价格的“报量报价”方式参与电力现货市场优化出清,按照市场形成的价格进行结算。

上述利好消息为新能源和储能行业的可持续发展提供了积极的信号。在储能技术层面,各类新型储能技术在已有装机项目中的占比如下:锂离子电池储能占94.5%、压缩空气储能占2%、液流电池储能占1.6%、铅酸(炭)电池储能占1.7%,而其他技术路线则占0.2%,锂电子电池储能依然是主流技术。本文试图通过以”独立储能项目”的建设为例,对新型储能项目建设所涉及的法律要求进行梳理。

二、规范性政策文件

2.1 储能设备的认证、检测和标准

根据2021年9月24日国家能源局印发的《新型储能项目管理规范(暂行)》(以下称“47号文”),新型储能项目主要设备应满足相关标准规范要求,通过具有相应资质机构的检测认证。现行法律法规对于新型储能项目“主要设备”并无明确定义,新型储能设备的认证和检测机制目前尚待完善。参照国家标准化管理委员会、国家能源局印发的《新型储能标准体系建设指南》,部分有关新型储能设备试验和监测的技术标准或其修订(如《电力系统电化学储能系统通用技术条件》、《电力储能用锂离子电池》及《全钒液流电池可靠性评价方法》)仍处于审查过程中。

根据前述指南,近100项新型储能重点标准计划于2023年发布或修订,电化学储能领域计划于2025年形成较为完善的系列标准。届时储能设备相关的检测和认证的需求可能会明显增长,且标准和门槛将随着相关标准的完善而提升。

2.2 项目立项与可行性研究

我国对于政府投资项目采用审批制立项,对于企业投资项目采用核准制或备案制立项。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》以及最新版《政府核准的投资项目目录(2016年版)》,除抽水蓄能电站属于核准范围,其他储能电站属于备案范围。根据《47号文》:“除抽水蓄能外以输出电力为主要形式并对外提供服务的储能项目(新型储能项目)由地方能源主管部门依据投资有关法律、法规及配套制度实行备案管理,并将项目备案情况抄送国家能源局派出机构。”

一般而言,审批制和核准制项目需要在项目立项时提供可行性研究报告,而备案制项目立项时,并不要求提交可行性研究报告。根据《47号文》:“新型储能项目备案内容应包括:项目单位基本情况,项目名称、建设地点、建设规模、建设内容(含技术路线、应用场景、主要功能、技术标准、环保安全等)、项目总投资额,项目符合产业政策声明等,并不要求提供可行性研究报告。”然而,在《北京市储能电站建设管理办法(试行)》(以下称“北京办法”)第八条(办理流程)中,将可行性评估作为流程之一,实际上提高了储能电站的备案条件。

2.3 土地与建设用地规划

在储能项目办理发改委备案时,项目的建设地点和建设规模等属于必须提供的信息,因此项目用地应该在备案之前就已经确定,如果是自有土地,提供产权证即可,如果是租赁土地,则应签订土地租赁合同,土地租赁合同可以在备案之后签订,备案时只需要建设地点信息,不需要提供租赁合同。

2019年9月份以后,建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见审批合并,统一发给“建设项目用地预审与选址意见书”。如果储能项目涉及新增建设用地或划拨土地的,需要用地预审和选址意见批准。如果储能项目使用的是出让的建设用地,则无须申请核发“建设项目用地预审与选址意见书”,直接申请“建设用地规划许可证”即可。对于已经申领“建设用地规划许可证”的建设用地,需要改变用途建设储能项目的,如与原规划控制指标不符,需重新审批,如不改变原规划控制指标,则无须重新审批。

值得注意的是,《北京办法》要求建设用地为自有土地。但除北京外,其他地方的规定并无明确限制储能项目用地必须为自有用地,例如,中国能建永嘉储能示范项目(位于浙江省温州市永嘉县)使用的土地即为租赁土地,而浙江省的储能项目也需要办理规划许可,这说明租赁土地并非不能办理规划许可。只是从目前的规划审批惯例来看,建设用地规划许可证和建设工程规划许可证确实是颁发给土地使用权人,颁发给土地承租人的特例并不多见,因此被《北京办法》认为是一个障碍。

2.4 设计与建设工程规划

根据《47号文》第12条:“新型储能项目的建设应符合相关管理规定和标准规范要求,承担项目设计、咨询、施工和监理的单位应具有国家规定的相应资质。”根据原建设部于2007年3月印发的《工程设计资质标准》附件1对于工程设计行业的划分,上述规定所指的“具备相应资质的设计单位”应是指具有电力行业设计资质或其下设的新能源发电设计资质的设计单位。

新型储能项目的设计标准,目前现行有效的国家标准主要包括《电化学储能电站设计规范》(GB/T 51048-2014)、《风光储联合发电站设计标准》(GB/T 51437-2021)、《电力系统配置电化学储能电站规划导则》(20214764-T-524)等。住建部办公厅曾于2022年6月17日就《电化学储能电站设计标准(征求意见稿)》向公众征求意见,虽然该标准目前仍未正式出台,但其中的若干内容对新型储能项目的设计规范化有一定参考意义。

2.5 招投标

根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》,新能源项目属于关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目,在其采购价格或投资金额达到法定标准时会落入《中华人民共和国招标投标法》项下“依法必须进行招标”的范围。此外,此类项目的业主或运营者主要为国企,因此,新型储能设备和产品制造商为储能项目供货或提供服务亦会根据相应国企的要求普遍适用或参照适用招标投标法项下的规范。

2.6 环评与消防设计

2.6.1 环境影响评价

2.6.1.1 规划的环境影响评价

对于拟开发新型储能项目的建设用地,根据《环境影响评价法》,由国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

2.6.1.2 建设项目的环境影响评价

在项目建设阶段,国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。具体到电化学储能电站,根据国务院原环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》,在电力项目中涉及送(输)变电的,送(输)变电电压500千伏及以上(涉及环境敏感区的为330千伏及以上)的,需要编制环境影响报告书;送(输)变电电压100千伏及以上的,需要编制环境影响报告表;不足100千伏的,不需要进行环境影响评价,应当填报环境影响登记表。可见,只有存在送(输)变电设施的储能项目,且变电电压在100千伏及以上的,才需要进行环境影响的审批,假设要建设的是一个用户侧的储能电站,当其不需要接入电网时,也就不存在送(输)变电设施,就不需要进行环境影响批复,只需填报环境影响登记表即可。

2.6.2消防设计审查

住房和城乡建设部办公厅《关于储能电站、消防设计审查验收有关事项的函》指出:“如果储能电站属于《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》(以下称“暂行规定”)第十四条规定的特殊建设工程情形的,应进行消防设计审查。”《暂行规定》第十四条:“第(八)项:城市轨道交通、隧道工程,大型发电、变配电工程;第(九)项:生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头,易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站。”按上述第(八)项,储能电站属于变配电设施,如果其规模达到大型变配电工程标准,就需要进行消防设计审查;按照第(九)项,

如电化学储能电站使用的电池属于易燃易爆危险物品,是需要进行消防设计审查的。根据《关于依法惩治涉枪支、弹药、爆炸物、易燃易爆危险物品犯罪的意见‍‍》第23条:“本意见所称易燃易爆危险物品,是指具有爆炸、易燃性质的危险化学品、危险货物等,具体范围依照相关法律、行政法规、部门规章和国家标准确定。依照有关规定属于爆炸物的除外。”详见《危险化学品目录》、《危险货物品名表》。

根据国家能源局综合司2022年4月26日发布实施的《关于加强电化学储能电站安全管理的通知》(以下称“37号文”)第八条规定:“电化学储能电站投产前,要组织开展工程竣工验收,应当按照国家相关规定办理工程质量监督手续,通过电站消防验收。”储能电站在竣工验收时应当获得消防验收合格批文。”

2.7 施工、验收、并网许可

2.7.1 施工许可

根据原住建部《建筑工程施工许可管理办法》,施工许可程序中,最重要的因素是对施工图的审查和对设计、施工、监理等单位的资质审查。《47号文》第十二条:“新型储能项目的建设应符合相关管理规定和标准规范要求, 承担项目设计、咨询、施工和监理的单位应具有国家规定的相应资质。”施工许可制度可以保证资质审查工作的落实。

在工程建设中,质监站对于工程质量的监督管理方式一般为事后监督,即在工程竣工验收备案阶段才进行检查。但《北京办法》规定,在储能电站前期审批中,需要质量监督机构出具《质量监督注册受理通知书》,相当于在开工建设前先在质监站挂个号,以便竣工时与质监机构的衔接。

2.7.2 竣工验收

新型储能项目在并网调试前,应按照国家质量、环境、消防有关规定,完成相关手续。选用的设备及系统应当符合有关法律法规、国家(行业)标准要求,并通过具备储能专业检测检验资质的机构检验合格;电化学储能电站的电池及其管理系统,应当委托具备储能专业检测检验资质的机构。在并网验收前,要完成电站主要设备及系统的型式试验、整站调试试验和并网检测,并网检测应当委托具备储能专业检测检验资质的机构。

就新型储能项目的验收标准,我国尚未有现行有效的法律法规对此作出具体规定。但值得关注的是,全国电力储能标准化技术委员会曾于2022年7月24日对《电化学储能电站启动验收规程》进行公开征求意见。中国化学与物理电源行业协会曾于2023年2月6日对《电化学储能系统现场验收通用要求》进行团体标准公示并征求意见,若该等规程或标准最终正式出台,将对电化学储能电站的验收工作起到一定的指导作用。

2.7.3 并网许可

电力并网许可是指电网公司允许储能电站并入电网的前置审批手续,审批的主体是电网公司而非行政机关,因此并网要求须根据电网公司的设置来确定。根据《47号文》第十七条、《37号文》第五条的相关规定,电网企业应公平无歧视为新型储能项目提供电网接入服务。电化学储能项目的相关文本可参照2021年12月28日国家能源局、国家市场监督管理局发布的《电化学储能电站并网调度协议示范文本(试行)》(GF-2021-0514)。

在并网许可所需要提交的材料方面,各电网企业的要求不尽相同,以南方电网公司《新能源服务指南》(2021年10月)为例,接入南网公司电网的储能电站需要提交的材料为:

1、380(220)伏非自然人投资项目、10(20)千伏项目应提供接入系统方案,35千伏及以上项目应提供接入系统专题研究报告;

2、设计单位的企业营业执照、工程设计资质证书复印件(盖章),设计委托书;

3、国家、省、市、县(区)有关主管部门批复的项目核准(或备案或纳入省级能源规划年度建设计划)文件;

4、35千伏及以上项目,还需提供电源项目(预)可行性研究报告、土地证明资料(如土地租赁合同)等其他支持性文件;

5、能源主管部门或监管机构要求提供的其他资料。

关于接入电网的技术标准,现行国标为《电化学储能系统接入电网技术规定》(GB/T 36547-2018),该标准现在正在修订之中,修订后的标准还未发布。

2.8 安全运营

近五年来全球已发生三十余起电化学储能电站安全事故,中国国内已经发生至少两起已知的磷酸铁锂电池储能电站事故,其中2021年于北京市丰台区发生的“4.16”储能电站起火爆炸事故导致3人死亡1人受伤。由于锂离子储能电池的固有技术路线导致事故诱因无法完全避免,电池储能电站的安全问题已经引起了公众和监管者的关注。

广受关注的国家标准《电化学储能电站安全规程》(GB/T 42288-2022)亦于2023年7月1日起开始实施。该国家标准正式填补了电化学储能电站安全配置国家标准的空白,明确了锂离子电池和液流电池等电化学储能电站的设备设施、运行维护、检修试验和应急处置方面的安全标准,如要求“电池室/舱应配置自动灭火系统,自动灭火系统的最小保护单元宜为电池模块”,并且明确了“灭火介质应具有良好的绝缘性和降温性能,自动灭火系统应满足扑灭火灾和持续抑制复燃的要求”。为满足新国家标准的要求,储能项目安全投入需要相应提高,储能消防市场会因此得到发展。上述储能项目安全法规对整个储能行业的影响和提升需求也会进一步传导至储能电池行业乃至其他储能设备和产品相关行业。

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